Kepastian Hukum Pengaturan Penunjukan Pejabat Pembuat Akta Tanah Sementara dalam Sistem Hukum Pertanahan Indonesia

Abstract

Penelitian ini dilatarbelakangi oleh ketidakjelasan pengaturan mengenai penunjukan Pejabat Pembuat Akta Tanah Sementara (PPATS) sebagaimana diatur dalam Pasal 5 ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2016. Ketentuan tersebut memberikan kewenangan kepada Menteri untuk menunjuk pejabat pemerintah sebagai PPATS pada daerah yang "belum cukup terdapat Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT)", namun tidak memberikan parameter yang objektif dan terukur mengenai makna frasa tersebut. Akibatnya, pelaksanaan penunjukan PPATS berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum, perbedaan penafsiran, serta membuka ruang penggunaan diskresi administratif yang tidak memiliki ukuran yang jelas. Penelitian ini merupakan penelitian hukum yuridis normatif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konseptual (conceptual approach), dan pendekatan historis (historical approach). Bahan hukum yang digunakan terdiri atas bahan hukum primer, sekunder, dan tersier yang dianalisis secara preskriptif melalui penafsiran hukum dan argumentasi hukum guna menemukan konsep pengaturan yang ideal mengenai penunjukan PPATS. Hasil penelitian menunjukkan bahwa keberadaan PPATS pada prinsipnya merupakan instrumen administratif yang dibentuk untuk menjamin terselenggaranya pelayanan pertanahan di daerah yang belum memiliki jumlah PPAT yang memadai. Namun, dalam praktiknya masih ditemukan penunjukan PPATS di daerah yang secara kuantitatif telah memiliki jumlah PPAT relatif banyak, seperti Kabupaten Jember, Kota Malang, dan Kabupaten Malang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa penilaian mengenai kecukupan PPAT belum didasarkan pada parameter yang objektif, melainkan masih bergantung pada ix penafsiran administratif sehingga menimbulkan inkonsistensi penerapan kebijakan. Penelitian ini menemukan bahwa persoalan utama bukan terletak pada keberadaan norma terbuka (open norm), melainkan pada tidak adanya indikator operasional yang mengarahkan penggunaan ruang penilaian (beoordelingsruimte) oleh pemerintah. Ketiadaan parameter tersebut menyebabkan sulitnya mengukur kebutuhan riil pelayanan pertanahan, membuka peluang penggunaan diskresi yang berlebihan, serta menghambat pengujian terhadap keputusan administrasi berdasarkan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Selain itu, belum adanya mekanisme evaluasi maupun penghentian status PPATS yang masih aktif mengakibatkan jabatan tersebut tetap dipertahankan meskipun alasan pembentukannya telah tidak terpenuhi. Berdasarkan analisis menggunakan Teori Kepastian Hukum, Teori Sistem Hukum Lawrence M. Friedman, dan Teori Kewenangan, penelitian ini menawarkan reformulasi pengaturan penunjukan PPATS melalui penyusunan parameter yang objektif, transparan, dan terukur. Reformulasi tersebut meliputi penetapan indikator kebutuhan pelayanan pertanahan berdasarkan persebaran PPAT hingga tingkat kecamatan, kondisi geografis, jumlah penduduk, volume transaksi pertanahan, aksesibilitas masyarakat, rasio pelayanan, serta evaluasi berkala terhadap keberadaan PPATS. Selain itu, penelitian ini juga merumuskan desain norma baru yang mengatur mekanisme pengangkatan, evaluasi, pengawasan, dan pemberhentian PPATS agar keberadaannya benar-benar bersifat sementara sesuai tujuan pembentukannya. Penelitian ini menyimpulkan bahwa reformulasi parameter penunjukan PPATS merupakan kebutuhan yang mendesak guna memberikan kepastian hukum, mencegah penggunaan diskresi administratif yang tidak terukur, meningkatkan profesionalisme pelayanan pertanahan, serta mewujudkan sistem administrasi pertanahan yang lebih efektif, akuntabel, dan selaras dengan prinsip negara hukum.