Pengawasan Ganda dalam Digital Payments QRIS Cross Border sebagai Jaminan Kepastian Hukum

Abstract

Perkembangan teknologi digital telah mendorong transformasi sistem pembayaran dari tunai menuju digital, yang salah satunya diwujudkan melalui Quick Response Code Indonesian Standard (QRIS) oleh Bank Indonesia. QRIS tidak hanya menjadi instrumen pembayaran domestik, tetapi telah berkembang menjadi bagian dari ekosistem pembayaran lintas negara melalui program QRIS Cross-Border yang terkoneksi dengan sistem QR payment Thailand (Thai QR Payment/PromptPay), Malaysia (DuitNow QR), dan Singapura (SGQR). Integrasi ini merupakan wujud nyata dari ASEAN Regional Payment Connectivity (RPC) yang bertujuan mendorong pembayaran antarnegara yang lebih cepat, murah, transparan, dan inklusif. Namun, di balik kemudahan teknis yang telah dicapai, terdapat tantangan hukum yang serius berupa asimetri hierarki regulasi dan fenomena pengawasan ganda (dual supervision) yang belum terkoordinasi secara memadai. Pengaturan QRIS Cross-Border di Indonesia masih bertumpu pada Peraturan Anggota Dewan Gubernur (PADG) Nomor 21/18/PADG/2019 yang secara hierarkis lebih rendah dari undang-undang, berbeda dengan negara mitra yang telah mengatur sistem pembayaran melalui undang-undang komprehensif. Kondisi ini menimbulkan kekhawatiran terhadap kepastian hukum bagi konsumen maupun penyelenggara jasa pembayaran. QRIS didefinisikan sebagai standar QR Code pembayaran yang ditetapkan oleh Bank Indonesia berdasarkan standar internasional EMVCo yang bersifat open source. Sistem pembayaran lintas negara (cross-border payment system) merupakan mekanisme yang memungkinkan transfer dana antar pihak yang berdomisili di lebih dari satu yurisdiksi, melibatkan mata uang yang berbeda, serta tunduk pada otoritas hukum yang berlainan. Pengawasan ganda (dual supervision) merujuk pada kondisi di mana satu aktivitas atau penyelenggara sistem pembayaran berada di bawah kewenangan pengawasan lebih dari satu otoritas dari yurisdiksi berbeda secara bersamaan. Kepastian hukum sebagai salah satu nilai fundamental hukum menurut Gustav Radbruch mensyaratkan bahwa setiap pihak dalam suatu hubungan hukum harus dapat mengetahui dengan jelas apa yang menjadi haknya, apa yang menjadi kewajibannya, dan ke mana ia dapat mengadu apabila haknya dilanggar. Hasil penelitian ini menunjukkan dua temuan utama. Pertama, terdapat asimetri hierarki regulasi yang signifikan dalam implementasi QRIS Cross-Border. Indonesia mengatur QRIS Cross-Border pada level PADG yang memiliki daya ikat terbatas, sementara Singapura mengandalkan Payment Services Act 2019 yang secara eksplisit mencakup cross-border money transfer services, Malaysia melalui Financial Services Act 2013, dan Thailand melalui Payment Systems Act B.E. 2560 yang setingkat undang-undang. Di tingkat regional, seluruh kerja sama bertumpu pada instrumen soft law berupa Memorandum of Understanding antar bank sentral dan deklarasi ASEAN yang tidak memiliki mekanisme penegakan paksa. Kondisi ini menciptakan apa yang disebut sebagai harmonisasi teknis tanpa harmonisasi substantif: keempat sistem QR payment dapat saling berkomunikasi karena adopsi standar EMVCo yang sama, tetapi legal interoperability berupa kejelasan hak dan kewajiban hukum lintas yurisdiksi belum terwujud. Kedua, mekanisme pengawasan ganda berlangsung secara paralel namun tidak terkoordinasi secara mengikat, yang menimbulkan permasalahan struktural. Dalam jangka menengah, keempat bank sentral perlu membentuk joint working group permanen dengan protokol pertukaran informasi real-time untuk kejadian kritis. Dalam jangka panjang, diperlukan kerangka pengawasan regional yang mengikat secara hukum, idealnya melalui ASEAN Payment Services Agreement dalam kerangka ASEAN Digital Economy Framework Agreement (DEFA), yang memuat aturan prioritas kewenangan, mekanisme penyelesaian sengketa terintegrasi, serta standar perlindungan konsumen lintas batas yang dapat diakses tanpa memandang negara asal pengguna.